PPP的常见问题

1. PPP的常见问题

1）什么是LCP？链路控制协议（LCP) LCP 建立点对点链路，是 PPP 中实际工作的部分。LCP 位于物理层的上方，负责建立、配置和测试数据链路连接。LCP 还负责协商和设置 WAN 数据链路上的控制选项，这些选项由 NCP 处理。2）NCP是什么？PPP允许多个网络协议共用一个链路，网络控制协议 (NCP) 负责连接PPP（第二层）和网络协议 (第三层）。对于所使用的每个网络层协议，PPP 都分别使用独立的 NCP来连接。例如，IP 使用 IP 控制协议 (IPCP)，IPX 使用 Novell IPX 控制协议 (IPXCP)。

2. PPP模式到底可以解决什么问题

1）消除费用的超支
2）有利于转换政府职能，减轻财政负担
3）促进了投资主体的多元化
4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。
5）使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。
6）风险分配合理
7）应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，
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3. PPP模式推进不了怎么办

推进PPP模式应注意的问题和对策
来自：国家信息中心网 
作者：邹士年   时间：2016-10-08 
PPP作为一种新的融资模式，既是发挥市场配置资源效应的有效途径，又能促进政府职能的转变。最重要的在当前我国地方债压力较大，新型城镇化基础设施建设资金缺口巨大，如何有效调动社会资本参与公共基础设施建设具有重要意义。但是，这一模式从制度建设到运营管理，在中国都还不足够成熟，还有很多值得注意的问题。
一、PPP模式在我国的推进
PPP在我国并非全新的事物，上世纪90年代就已出现PPP项目。1997年竣工的福建泉州刺桐大桥是我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的项目。当时是以弥补基建投资资金缺口为主要目的，由于新的模式缺乏好的制度性环境，使得该项目没有起到很好的示范效应。2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范特许经营项目开发。中国式PPP进入新一轮发展浪潮。但是，此时的PPP项目仍然缺乏顶层设，地方政府实用主义推动下的PPP问题仍然不少。
当前，中国经济发展已进入新常态，处于经济增速放缓、结构调整、转型升级的重要时期。经济发展还需要保持适度的投资规模，同时，很多关系民生的公共基础设施成为经济和社会发展的短板，需要加大投资力度。但是我国有些地方政府财政债务负担严重，政府财政资金吃紧，经济发展需要保持适度公共投资规模与地方政府短期偿债压力过大之间的矛盾越来越大。于是，融资需要创新，制度也需要创新，新一届政府开始从顶层设计上加大对PPP模式的支持。2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立，特许经营立法工作重新启动。2014年以来，国家各领域更是将PPP模式的研究和应用推向高潮，国务院和财政部更是颁布多项支持PPP开展的文件和指南。2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，《意见》提出：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。如此广泛地推广PPP模式，是前所未有的。
二、我国大力推进PPP模式的原因
PPP模式当前在我国的推进是在国家政策支持下进行的，国家通过制定各种支持性的政策文件，积极推动PPP模式在全国的基础设施建设方面的运用，这既是我国当前经济发展的需要，也是我国体制改革的需要。第一，这一模式能有效解决我国基础设施投资中财政资金不足问题。根据全国人大常委会审计的议案显示，截至2014年末，地方政府一类债务余额15.4万亿元，政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务8.6万亿元，三类债务共计24万亿。预计2015年末地方政府债务率为86%，虽未达警戒线，但不乏有地方债务率远超过100%。目前各地方政府可以根据自己的发展规划，针对具体项目重新选择适合化解债务的PPP具体操作模式将债务盘活，有效缓解政府债务压力，降低地方融资平台的融资风险。第二，PPP模式的运用是国家财政制度创新发展的内在需求。PPP模式注重市场机制，引入社会资本，平滑年度财政间财政支出，符合资源优化配置、促进社会公平的现代财政制度要求。第三，这一模式的创新有助于激发经济活力。通过PPP模式，引入市场机制，让社会资本有机会进入公共服务领域，形成经济新增长点，也是中国走向现代化的全面改革过程中发展混合所有制经济以解放生产力的战略选择。第四，促进公共服务效率的提高。在公共服务领域推广PPP模式，能够促进国家治理体系和治理能力的现代化，打破公共服务领域的准入限制，激发市场主体的活力和创造力，最大限度地利用社会资本方的资金、技术、人才和管理经验，来提升公共服务的供给质量和效率。
三、推进PPP模式需要注意的几个问题
虽然自2013年以来，国务院以及相关部委在PPP（政府和社会资本合作）方面密集出台了多项政策文件，以推动、引导PPP项目实施。各级地方政府也都积极响应，并纷纷推出PPP示范、试点项目。但PPP在中国大规模推进的时间毕竟还不长，相关规章制度还不够成熟，相关部委政策也不尽统一，加上PPP本身环节比较多，涉及专业领域比较广，在项目推进过程中还是有很多值得注意到问题。
第一，制度体系还跟不上一哄而上的项目。当前的新常态下，投资仍然是稳增长的中坚力量，PPP成为重要抓手，PPP已经变成了国家意志。尤其财政收入增长放缓、土地财政难以为继，新型城镇化推行的资金从哪里来？PPP无疑将成为基建投资重要抓手，解决城镇化过程中所需要的万亿资金的来源问题。但是，当PPP变成国家意志后，地方政府便一哄而上。而现在PPP的相关的法律法规还不健全，PPP模式的运作机制和管理经验还不足，需要在实践中去总结完善。只有当政府和企业建立了互相信任的机制和模式，PPP模式才能真正发挥出应有的功效。从地方政府方面来讲，在项目发起环节，没有严格地进行项目识别与筛选，这是个非常突出的问题。有些地方政府几乎所有项目都想做PPP，这些项目的推出几乎没有严格的标准，事实上其中很多项目并不适合采取PPP模式，有些项目对社会资本方缺乏吸引力。
第二，如何建立公平的风险分担机制。PPP模式强调公私部门的全过程合作，项目投资额大、经营期长、合作方众多，各方关系复杂，涉及的风险因素众多。当前，地方政府推广PPP模式的热情高涨，被寄予很多期望，但是切不可认为风险转嫁给企业，而是共担。如果缺乏透明、严格的监管体制机制，盲目推广PPP项目有可能引发地方政府性债务规模膨胀，带来新的风险隐患。另外，由于我国当前没有成熟的PPP理论和系统的法律规范，专业人才缺乏，实践经验不足及操作程序较复杂，我们还无法确定PPP项目风险分担比例究竟多少是合适的，风险分担的合理性边界还比较模糊。而且风险分担的偏差有可能导致某个参与方获得暴利，但我们却很难判断风险分担的偏差是技术性的，还是有意识的利益输送。
第三，如何建立合适的利益分摊机制。私人资本参与PPP项目解决政府财政困难，提高政府公共服务的效率，理应获取合理的收益回报，否则，PPP项目最终对私人资本失去吸引力。但是，有些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。还有一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。此外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。
第四，地方政府的信用影响PPP项目的推进。在PPP问题上，社会资本本来就相对比较谨慎，虽然很多社会资本觉得投资有政府保障，但是地方政府的信誉以及地方政府换届，都让社会资本担心签的协议时间久了不被新一届政府认同。确实有个别地方政府为加快当地基础设施建设，会与社会资本方签订一些脱离实际的合同以吸引投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。一些地方政府跟社会资本方签BT协议，但政府后来要求把协议废掉，重新签PPP协议，这就是政府违约的现象。再加上PPP项目合作年限长，一般是10—30年，增加了风险系数，投资回报难以预期。
第五，后期的运营和管理往往受到忽视。PPP项目有长达10-30年的运营期，从建设到运营维护是PPP项目持续时间最长的两个阶段，是成本大量投入到贷款逐步收回的阶段，是还款风险的主要发生期，也是各种风险因素识别较难的阶段。做好后期的运营和管理往往是PPP双赢的关键，因此，PPP项目需要有全生命周期的理念。比如，在国际上，BT本来也是PPP的一种模式，但是在国内被滥用，BT最大的功能成为解决短期资金缺口，忽视了项目的全生命周期，并不能带来公共产品和服务供给绩效的提升，属于“假PPP项目”，所以财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》强调的PPP不包括BT。
四、推进PPP的政策建议
作为一种还未足够成熟的社会融资模式和经济建设方式，PPP模式无论是从顶层设计和风险控制及管理能力提升等，都需要政府和企业共同努力和合作。
一是加强PPP项目的顶层设计。中国现阶段应遵循“顶层设计和摸石头过河相结合”的基本原则，在实践的基础上，为PPP运用构建完备的制度体系。当前地方政府应加强对项目的识别和筛选，项目选择需要兼顾典型性和可行性，项目要符合国家行业政策导向，具备运用PPP模式的条件等，进行PPP模式的成功试点。建立标准化管理流程，探索解决制度障碍，增强政府和社会资本信心，选择等。长期目标应是培育一个高效、规范、透明的PPP市场，做好制度设计及规制安排。同时，建立PPP的制度体系，解决“各自为政”问题。建立PPP协调管理机构，制订制度框架、采购流程、标准合同，提供技术支持、知识共享，加快转变政府职能，提高政府项目规划、设计和监管能力，加强公众教育，及时总结PPP的经验教训，对传统模式和PPP模式进行比较分析等。另外，政府部门应该努力创造适宜的政策法律环境，健全利益共享和风险分担等相关机制，加强项目运作的规范性，并减少推行PPP模式的制度摩擦，降低私人部门的参与风险。
二是建立公开透明的风险分担机制。针对PPP不同类别的风险和不同阶段的风险，建立透明合理的分担机制。国家级风险和最低需求风险应尽量由公共部门来承担。市场级风险可由公共部门和私营部门共同承担，但要分配好比例。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由私营部门来承担。在PPP项目准备阶段，最好由独立的专业机构来承担风险的调查和评估，公共部门需尽力根据调查和评估的结果，将风险分解为哪些是自留的，哪些是需要移交给私营部门的，制定招标文件并公布。在招投标和合同组织阶段，公共部门和项目公司通过谈判，确定各自的风险分担比例。融资方面，国内项目建议选择大银行组建的银团贷款等渠道，简化资金结构，增强抗风险能力。国外项目建议内外结合，通过设立SPV，鼓励利用国际债券市场发行人民币债券，吸引国际金融机构、项目东道国金融机构参与，降低融资成本，分散汇率等风险。从地方政府的角度来说，为了防范盲目上马PPP项目带来的风险，应该努力完善监管体制，防范财政风险。
三是制定法律、法规保障私人部门利益。公共品与服务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。
四是建立政府投资信用约束机制。PPP作为一种新的融资模式，地方政府不要仅仅看到他带来的优势，也要正视他带来的风险和挑战。PPP项目作为公私合营的载体，不只是政府融资的手段，更应该是政府信用的体现，地方政府对于项目的可持续性应该有完善的长效机制建设，尤其是要建立地方政府的信用约束机制。制定统一的基础设施计划，通过相应的措施，对政府换届之后对特许协议的贯彻执行做出相应保证。完善政府信用的监督体系，将政府信用作为对政府官员业绩考察时的重要因素，成为对其政绩评价、官职升降的重要依据，有效保持政策的连续性、持续性、透明性和操作性。
五是建立项目全生命周期管理体系。作为长达20—30年的项目，需要建立全生命周期的管理体系，实施动态的管理。政府在项目遴选、设计、投资、建设、运营、维护这样全生命周期来考虑财政的可持续性，地方各级财政部门要根据中长期的财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对于项目进行财政承受能力的论证来防控风险。这样既解决了建设期资金筹措困难问题，也控制了进入运营期后建设资金还本付息以及运营资本的保障的风险。最为重要的是政府在选择社会资本方时需要把对方的运营能力作为重要考察标准。同时，政府自身要提高对合同的管理能力。而对于社会资本来说，重点要解决的是如何使得资本与技术紧密结合，达到技术引进与管理提升双重发展。

4. 国内有哪些 PPP 模式失败的案例

1.杭州湾跨海大桥。出于对预期效益的乐观评估，杭州湾跨海大桥一度吸引了大量民间资本，17家民营企业以BOT形式参股杭州湾大桥发展有限公司，让这一大型基础工程成为国家级重大交通项目融资模板。然而现在投资入股的民企又纷纷转让股份，退出大桥项目，地方政府不得不通过国企回购赎回了项目80%的股份。通车五年后，项目资金仍然紧张，2013年全年资金缺口达到8.5亿元。而作为唯一收入来源的大桥通行费收入全年仅为6.43亿元。按照30年收费期限，可能无法回收本金。 评价：第一，《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》预测到2010年大桥的车流量有望达到1867万辆，但2010年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30%以上。严重的预期收益误判导致民企决策错误。第二，大桥项目从规划到建成的10年间多次追加投资，从规划阶段的64亿元到2011年的136亿元，投资累计追加1倍还多，参股的民企已先期投入，只能继续追加，最终被“套牢”。第三，2013年嘉绍大桥通车对杭州湾大桥是“雪上加霜”，接下来，杭州湾第三跨海工程钱江通道2014年底也将通车，另外宁波杭州湾大桥、舟山-上海跨海高速、杭州湾铁路大桥等项目也已纳入地方或国家规划，未来车流量将进一步分流，合同与规划的严重冲突令项目前景更加黯淡。 

2.汇津中国(长春)污水处理有限公司。作为国内首家合资公用事业项目，长春市排水公司于2000年初与香港汇津公司合资建立汇津(长春)污水处理有限公司(即汇津长春)，合同期限为20年。同年7月，市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年底，项目投产并正常运行。然而从2002年开始，排水公司就拖欠汇津长春污水处理费，而从2003年3月起停止付费。为解决争议，汇津公司邀请吉林省外经贸厅出面调解，在调解会上汇津公司得知市政府已于2003年2月废止了《专营办法》。汇津公司认为《专营办法》是政府为支持项目而做出的行政许可和行政授权，废除《专营办法》等于摧毁了项目运营基础。在多次调解无果的情况下，汇津公司于2003年8月向长春市中院起诉长春市政府，而长春市政府认为汇津与市排水公司所签订的《合作经营合同书》是一份不平等合约，废止《专营办法》是为了贯彻《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，属于依法行政。
败诉后汇津公司又上诉至吉林省高院，期间汇津长春停产，数百万吨污水直接排入松花江，是为轰动一时的“汇津事件”。经过近两年的法律纠纷，最终长春市政府将汇津长春回购。 
评价：上世纪90年代初，我国城市化进程很快，而财政无力支付巨额基础建设资金，纷纷引入境外投资者并承诺固定回报，原本低回报，以稳定见长的水务在我国渐成暴利行业。为此，国务院于1998年下发了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，对此类问题作出了禁止性规定。然而在《通知》发出2年后，汇津长春项目还能获得审批立项，说明地方政府可能在报批过程中打了“擦边球”，有关部门也涉嫌监管不力。 

3.山东华中发电项目。中华发电项目总投资168亿元人民币，装机规模300万千瓦，由山东电力、山东国际信托、香港中华电力以及法国电力共同发起的中华发电有限公司承担，合作经营期为20年，期满后电厂资产全部归中方所有。该项目是我国迄今为止装机规模最大、贷款额最高的BOT电力项目，也被誉为1998年中国最佳PPP项目。为了促成合作，项目公司与山东电网签署了《运营购电协议》，约定了每年的最低售电量。根据1998年原国家计委签署的谅解备忘录，已建成的石横一期、二期电厂获准0. 41元/度这一较高的上网电价，基本保障了项目收益。然而在2002年10月菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元/度，这一电价无法满足项目的正常运营，更糟的是从2003年开始，山东省发改委将中华发电与山东电力间的最低购电量从5500小时减为5100小时。由于合同约束，山东电力仍须以计划内电价购买5500小时的电量，价差由山东电力自行填补，导致合作无法为继，项目收益锐减。 
评价：中华发电项目案例说明决策者在引入项目时缺乏长远考虑，“固定回报”承诺导致合作双方现在进退两难。1998年的中国计划经济成分更多，竞争压力较小。然而近年来伴随国企改制，国家电力公司被拆分为大唐电力、山东国电、国电电力、中电国际、华能集团五大发电集团公司，竞争压力倒逼发电企业“竞价上网”，中华发电项目合作双方之间的《运营购电协议》已失去继续执行的体制机制基础，这一深刻的教训启示今后的合作项目一定要充分预见风险，构建科学分担机制。 

4.天津市双港垃圾焚烧发电厂。双港垃圾焚烧发电厂系天津市政府与泰达股份有限公司合作的BOT项目，后者投资5.4亿元人民币，工程设计能力为年处理垃圾40万吨，占天津年生活垃圾总量的25%，特许经营期30年。但是目前项目运营并不乐观，一是伴随焚烧垃圾产生的二恶英气体有致癌因素的传播导致周边居民恐慌，上访投诉乃至群体事件不断。二是合同规定由于约定原因导致项目收益不足，政府提供财政补贴，但是对补贴数量没有明确定义，导致项目公司承担了收益不足的风险。如2012年财政补贴不足5800万元，仅占公司主营业务收入的1.25%，现在是企业叫屈，公众不买账，项目进退维谷。 
评价：双港垃圾焚烧发电项目案例反映了一些地方政府从早期的“越位”变成现在的不作为，而公众不满是因为以往地方政府监管不力而引发信任危机，同时项目选址也缺乏必要的听证程序，从而引发群体事件。 

5.兰州威立雅水务水污染事件。不久前，兰州市威立雅水务集团公司检测显示出厂水苯含量、自流沟苯含量远超出国家限值的10微克/升，导致兰州主城区的城关、七里河、安宁、西固四区居民生活用水停供4天，后经查明系兰州石化管道泄漏所致。 评价：看似偶然，实则必然。一方面，兰州威立雅每年的投入预算很低，几乎无法维持供水系统正常运转。技术设施疏于维护保养，才导致如此严重的水污染事件。另一方面，当初威立雅为获得45%的股权已经付出了极高的投标价，而兰州水价4年来一直未涨，公司处于亏损状态，无力也不愿出资维护更新设施，这些风险当初是否被合作双方考虑到，反映在合同当中，并约定分担解决机制，这不仅是威立雅的事，更需要兰州市政府反思。

5. 什么是ppp ppp模式优缺点

PPP模式：一种受到国内外广泛关注的融资和项目管理模式

6. 请详细解释一下ppp模式

广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

7. PPP模式的初衷是什么，为何会跑偏

PPP模式的初衷是在政府资金紧缺的情况下，能够最大限度的引入和利用社会资金，使得一些凭借政府财政在短期内无法建设的项目尽早开工和收益，这样政府能够早日进行工程建设加快社会经济发展，社会资金也能够获得不错的收益，本是互利互惠、应予大力推广的建设融资模式。
但是近年来一些地方政府看到了PPP项目前期不需要政府投资的特点，为了全力引入资金，获得短期的建设成绩，盲目上马PPP项目，导致PPP项目遍地开花，一些没有任何收益的项目也被包装成PPP项目实施，多采用政府运营补贴的形式，导致地方政府在还款期的还款压力越来越大，政府隐性债务越积越多，终于引起了财政部门的担忧。
随着上一轮调控的结束，一些手续不全、没有运营收益的PPP项目已被清理出库，但银行对于PPP项目最终还款能力的担忧还在继续，目前对PPP项目融资银行审查非常严格。经过前提的调控，下步PPP项目应该向着良性轨道发展。
希望我的回答对您有所帮助。

8. 国内有哪些 PPP 模式失败的案例

1、汇津中国(长春)污水处理有限公司。
作为国内首家合资公用事业项目，长春市排水公司于2000年初与香港汇津公司合资建立汇津(长春)污水处理有限公司(即汇津长春)，合同期限为20年。同年7月，市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年底，项目投产并正常运行。然而从2002年开始，排水公司就拖欠汇津长春污水处理费，而从2003年3月起停止付费。为解决争议，汇津公司邀请吉林省外经贸厅出面调解，在调解会上汇津公司得知市政府已于2003年2月废止了《专营办法》。汇津公司认为《专营办法》是政府为支持项目而做出的行政许可和行政授权，废除《专营办法》等于摧毁了项目运营基础。在多次调解无果的情况下，汇津公司于2003年8月向长春市中院起诉长春市政府，而长春市政府认为汇津与市排水公司所签订的《合作经营合同书》是一份不平等合约，废止《专营办法》是为了贯彻《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，属于依法行政。败诉后汇津公司又上诉至吉林省高院，期间汇津长春停产，数百万吨污水直接排入松花江，是为轰动一时的“汇津事件”。经过近两年的法律纠纷，最终长春市政府将汇津长春回购。
评价：
上世纪90年代初，我国城市化进程很快，而财政无力支付巨额基础建设资金，纷纷引入境外投资者并承诺固定回报，原本低回报，以稳定见长的水务在我国渐成暴利行业。为此，国务院于1998年下发了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，对此类问题作出了禁止性规定。然而在《通知》发出2年后，汇津长春项目还能获得审批立项，说明地方政府可能在报批过程中打了“擦边球”，有关部门也涉嫌监管不力。
2、兰州威立雅水务水污染事件。
不久前，兰州市威立雅水务集团公司检测显示出厂水苯含量、自流沟苯含量远超出国家限值的10微克/升，导致兰州主城区的城关、七里河、安宁、西固四区居民生活用水停供4天，后经查明系兰州石化管道泄漏所致。